23 Ottobre 2026, di Teresa Barone – PMI.it
L’esenzione IMU sugli immobili degli enti non commerciali concessi in comodato spetta solo se chi presta l’edificio e chi lo usa sono legati da un collegamento funzionale o strutturale. La Cassazione lo ha ribadito respingendo il ricorso della Regione Molise contro gli avvisi IMU del Comune di Campobasso su diversi edifici regionali, fra cui quelli prestati all’Università del Molise e all’Agenzia delle Dogane.
Il principio vale per associazioni, fondazioni ed enti religiosi, ma anche per Regioni, Province e Comuni. Oltre alle esenzioni IMU legate ai compiti istituzionali, questi enti possono invocare quella riservata alle attività sociali svolte senza fini commerciali.
In ogni caso spetta all’ente dimostrare i requisiti: senza prove documentali l’imposta è dovuta.
In sintesi:
- la Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 26139/2026 pubblicata il 2 ottobre 2026, ha confermato gli avvisi IMU 2015-2017 del Comune di Campobasso alla Regione Molise, per circa 1,96 milioni di euro;
- l’art. 1, comma 71, della L. n. 213/2023 considera posseduto dall’ente anche l’immobile dato in comodato a un altro ente non commerciale collegato, se quest’ultimo vi svolge solo attività agevolate e con modalità non commerciali;
- la circolare n. 2/DF del 16 luglio 2024 del Dipartimento delle Finanze riconosce il collegamento funzionale anche quando lo statuto del comodatario affida al comodante la nomina del suo organo di gestione;
- per la stessa ordinanza, un edificio lasciato vuoto per scelta del proprietario perde l’esenzione.
Esenzione IMU enti non commerciali sugli immobili in comodato: i tre requisiti
L’immobile di un ente non commerciale dato in comodato è esente dall’IMU solo se ricorrono insieme tre condizioni. La Cassazione (ord. n. 26139/2026) le ha elencate applicando l’art. 1, comma 759, lett. g), della L. n. 160/2019, come interpretato dall’art. 1, comma 71, della L. n. 213/2023:
- il comodatario, come il comodante, è un ente pubblico o privato diverso dalle società, tra quelli indicati dall’art. 73, comma 1, lett. c), del TUIR;
- il comodatario è collegato al comodante sul piano funzionale o strutturale;
- nell’immobile il comodatario svolge in via esclusiva, con modalità non commerciali, attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, di ricerca scientifica, didattiche, ricettive, culturali, ricreative, sportive o di religione e culto.
Per sanità, assistenza e istruzione con un contributo a carico degli utenti, la Legge di Bilancio 2026 ha fissato quando l’attività è considerata non commerciale. I parametri su rette e corrispettivi per l’esenzione IMU ENC distinguono tra strutture convenzionate e non convenzionate.
Il comma 71 è una norma di interpretazione autentica: vale anche per gli anni passati e, come ricorda l’ordinanza richiamando la pronuncia n. 17442/2024, anche per le liti sull’ICI. In pratica l’ente che ha prestato un immobile a un ente collegato può far valere l’esenzione anche contro avvisi relativi ad annualità anteriori al 2024.
Collegamento funzionale e strutturale tra comodante e comodatario
Per la Cassazione il collegamento funzionale esiste quando una convenzione, autonoma rispetto al contratto di comodato, lega i due enti in un rapporto di collaborazione che pone il comodatario in posizione ausiliaria. Il collegamento strutturale esiste quando i due enti appartengono alla stessa organizzazione e il comodante esercita controllo, direzione o coordinamento sul comodatario. La Corte richiama su questo punto le pronunce n. 31346 e n. 31648 del 2024 e n. 33584 del 2025.
Collegamento funzionale: attività che integrano quelle del concedente
Secondo la circolare del Dipartimento delle Finanze, il nesso esiste se le attività del comodatario sono accessorie o integrative rispetto a quelle istituzionali del comodante. Il Dipartimento lo riconosce in questi casi:
- un ente che svolge attività didattica presta l’immobile per il doposcuola o per l’assistenza a particolari categorie di studenti;
- un ente sanitario o assistenziale lo presta per ospitare i familiari delle persone assistite o gli operatori sanitari;
- il comodante ha per statuto il potere di nominare i componenti dell’organo che gestisce il comodatario.
Collegamento strutturale: enti della stessa organizzazione
Il caso tipico indicato dal Dipartimento è l’ente religioso civilmente riconosciuto che presta un proprio immobile alla fondazione che lo stesso ente ha costituito per svolgere attività di assistenza e beneficenza.
Il contratto di comodato scritto
Il Dipartimento raccomanda che il contratto di comodato, se redatto per iscritto, indichi le attività svolte nell’immobile e il modo in cui si legano alle finalità istituzionali del comodante. In caso di accertamento del Comune è il documento che dimostra il collegamento.
IMU enti pubblici: compiti istituzionali e attività sociali
Stato e Comuni non pagano l’IMU sugli immobili destinati esclusivamente ai compiti istituzionali. Regioni, Province, comunità montane, loro consorzi ed enti del Servizio sanitario nazionale hanno la stessa esenzione, ma solo per gli immobili nel proprio territorio (art. 1, comma 759, lett. a), L. n. 160/2019).
Per gli edifici usati per finalità diverse dai compiti istituzionali, la Cassazione ammette che l’ente pubblico invochi anche l’esenzione degli enti non commerciali. Le condizioni sono le stesse previste per associazioni e fondazioni, comodato compreso.
Prestare un immobile a un altro ente pubblico non basta. Il giudice d’appello, con valutazione confermata dalla Corte, ha qualificato l’università statale come ente pubblico autonomo, con personalità giuridica e statuto propri, e l’Agenzia delle Dogane come soggetto diverso dalla Regione, senza alcuna compenetrazione organizzativa. In entrambi i casi mancava il collegamento richiesto dalla legge.
Comodato ed esenzione IMU: i casi decisi dalla Cassazione
A decidere se un comodato è esente o tassato è il rapporto tra i due enti. L’esenzione regge quando il comodante partecipa alla gestione del comodatario o ne indirizza l’attività; cade quando i due enti sono soltanto entrambi pubblici o entrambi non profit.
| Comodante e comodatario | Esito IMU |
|---|---|
| Università che presta immobili all’Azienda regionale per il diritto allo studio universitario (ESU) | Esenzione riconosciuta: l’università nomina due consiglieri dell’azienda e interviene nella nomina del presidente (Cass., ord. n. 27761/2023) |
| Ente religioso che presta un immobile alla fondazione da esso costituita per assistenza e beneficenza | Esenzione ammessa per collegamento strutturale (circolare n. 2/DF del 2024 del Dipartimento delle Finanze) |
| Regione Molise che presta una biblioteca all’Università del Molise | IMU dovuta: l’università è un ente pubblico autonomo, senza compenetrazione con la Regione (Cass., ord. n. 26139/2026) |
| Regione Molise che presta l’ex Centrale del Latte di Campobasso all’Agenzia delle Dogane | IMU dovuta: possessore e utilizzatore diversi e nessun collegamento tra gli enti (Cass., ord. n. 26139/2026) |
| Regione Molise che indica l’ex palestra GIL come sede della Fondazione Molise Cultura | IMU dovuta: nessuna prova della consegna dei locali né di una convenzione (Cass., ord. n. 26139/2026) |
Nel contenzioso molisano la Regione ha perso su tutti gli edifici. La Corte ha confermato gli avvisi del Comune di Campobasso per il triennio 2015-2017, per poco meno di 2 milioni di euro complessivi, e ha condannato l’ente a rimborsare spese legali per 15.000 euro.
Immobili inutilizzati o inagibili: quando l’esenzione si perde
Un immobile vuoto è esente solo se l’inattività è temporanea e non indica un cambio di destinazione. La lettera b) del comma 71 considera utilizzato l’edificio strumentale alle attività agevolate anche quando queste non sono in corso, purché la strumentalità non sia cessata in modo definitivo.
La Cassazione ha fissato il limite di questa regola. Il mancato utilizzo che dipende dalla volontà del proprietario è irrilevante ai fini dell’esenzione, e la semplice intenzione di destinare l’edificio a fini istituzionali non basta: è il caso dell’ex Hotel Roxy di Campobasso, rimasto a lungo vuoto.
Anche l’inagibilità va dimostrata per ciascun anno d’imposta. Per un altro edificio regionale l’accatastamento come unità collabente, avvenuto nel 2019, non è servito a coprire le annualità precedenti.
Onere della prova sull’esenzione IMU: i documenti dell’ente
È l’ente che chiede l’esonero a dover dimostrare con documenti tutti i requisiti, compresa la natura non commerciale dell’attività svolta nell’immobile (Cass. n. 6711/2015, richiamata nell’ordinanza). L’avviso di accertamento del Comune, invece, è valido anche se non spiega perché l’esenzione non è stata riconosciuta: basta che indichi la pretesa nei suoi elementi essenziali.
Alla luce dell’ordinanza e della prassi ministeriale, questi sono gli atti che reggono la richiesta di esenzione in caso di contestazione:
- il contratto di comodato scritto, con le attività svolte nell’immobile e il loro legame con le finalità del comodante;
- lo statuto del comodatario o la convenzione tra i due enti, da cui risultino il potere di nomina degli organi o il rapporto di collaborazione;
- la documentazione sulle modalità non commerciali delle attività, come la gratuità dei servizi o l’importo delle rette;
- le delibere di destinazione dell’immobile e i verbali di consegna dei locali;
- le perizie o gli atti che attestano l’eventuale inagibilità, con data certa per ogni anno d’imposta.